3.- CONSAGRACIÓN DEL DERECHO DE MANIFESTACIÓN: LA VISIÓN DESDE EL DERECHO COMPARADO
La historia ha demostrado que un derecho sin el respaldo
de la ley no es más que una declaración en el papel.
-J. A. C. GRANT
La consagración del derecho de manifestación no ha sido una tarea fácil. A través de la historia de la humanidad podemos notar que para lograr el reconocimiento de cualquier derecho es necesaria una lucha de intereses y una revolución ideológica que en muchas ocasiones termina reflejándose como una lucha armada entre los diversos bandos.
No obstante, la reivindicación de un derecho es uno de los elementos que conforman el ideal de toda sociedad democrática. La democracia se basa en el paradigma de una sociedad libre donde toda persona recibe las mismas oportunidades para lograr una equidad que en muchas ocasiones necesita del ejercicio de los derechos reconocidos por el gobierno.
Actualmente no podemos concebir al pluralismo sin que se contemplen ciertos derechos que consideramos básicos, en virtud de que estamos habituados a un sin fin de actividades que, dentro de un marco legal, proporcionan un estatus de libertad en nuestra esfera social. Es en este punto donde el derecho de manifestación juega un papel trascendental, siendo el ejercicio de este derecho el vehículo que ayuda a la consagración de nuevos derechos que aún no son validados en una sociedad determinada o que se encuentran en vías de reconocimiento, como los derechos a la equidad de género, a la diversidad sexual, a un medio ambiente sano o a favor de los animales.
Como se ha señalado previamente las manifestaciones son planeadas y tienen un objetivo determinado que impulsa la evolución social y el desarrollo de legislaciones, por lo que comenzaremos a estudiar algunas legislaciones que protegen a nuestro tema de análisis. No obstante debemos tener presente que un estudio de derecho comparado ofrece perspectivas desiguales: mientras en algunos países es un derecho protegido, garantizado y regulado, hay algunos países que sólo lo reconocen pero no lo regulan (como es el caso de nuestro país) e inclusive, hay países en los que el mismo no es siquiera reconocido ni protegido.
La Constitución Política de la desaparecida Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) de 1936, en su artículo 125 garantizaba este derecho y lo reguló al punto de que todos podían manifestarse libremente, siempre y cuando fuese de conformidad con los intereses de los trabajadores y a fin de fortalecer el régimen socialista. Circunstancias de tal índole merman el sentido intrínseco de las manifestaciones condicionando a las mismas al capricho o a los intereses de quienes se encarguen de aprobar o rechazar la realización de una manifestación. Imponer requisitos a éstas sería violentar el derecho del que surgen las mismas y no se garantizaría su ejercicio sino que se limitaría el mismo. Por ello, trataremos de evocarnos únicamente en legislaciones que, con sus respectivas tildes, regulan y garantizan el derecho a manifestarse libremente en espacios de uso común. Las manifestaciones en las calles deben considerarse como fenómenos sociales necesitados de una regulación jurídica que las garantice y que a su vez prevea y solucione los posibles conflictos con otros derechos y los problemas que el ejercicio de estas facultades pueda plantear.
3.1. LEGISLACIÓN EUROPEA
3.1.1. ESPAÑA: UN EJEMPLO A SEGUIR
Es destacable para nuestro estudio que el derecho de reunión y el de manifestación van de la mano, resaltando que el primero es necesario para ejercer al segundo. En este sentido, la Constitución Española de 1978 en su artículo 21.1 presenta gran amplitud respecto de los sujetos que pueden ejercer el derecho de reunirse, lo que contrasta con otras normatividades del mundo en virtud de que muchos países reservan el derecho de manifestación para sus propios ciudadanos. En España, el derecho es concebido con una amplia competencia personal cuyo disfrute es para todos los residentes del país sin limitarlo únicamente a quines ostenten la nacionalidad española.
Un importante aspecto a señalar en la legislación española respecto de los sujetos que pueden convocar a reuniones y manifestaciones es que pese a que su legislación reconoce este derecho a toda aquella persona que resida en territorio español, el mismo es limitado únicamente para personas que se hallen en el pleno ejercicio de sus derechos civiles. Además, tanto militares como jueces, policías, diputados y miembros de instituciones cuya función esté vinculada al mantenimiento del orden público tienen estrictamente limitado este derecho a tal grado que los integrantes de la milicia y los jueces no pueden invocar a manifestaciones en lugares públicos. No obstante, en la propia legislación española (Ley Orgánica 9/1983 de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión) existen reuniones que no pueden limitarse ni prohibirse por ser de carácter privado, tales como las que celebran las personas físicas en sus propios domicilios (artículo 2°-a), las que celebren las personas físicas en locales públicos o privados por razones familiares o de amistad (artículo 2°-b) o bien, las que celebren los profesionales con sus clientes en lugares cerrados para los fines propios de su profesión (artículo 2°-d), haciendo especial mención que, en estos casos, entra en juego la inviolabilidad del domicilio y el desarrollo y protección del derecho a la intimidad personal y familiar, recogidos en el artículo 18 de la Constitución Española. Pero además de estos supuestos en los que puede hablarse de reuniones privadas, la ley prevé otros dos tipos de reuniones excluidas. Por un lado, las que celebren los Partidos Políticos, Sindicatos, Organizaciones empresariales, Sociedades Civiles y Mercantiles, Asociaciones, Corporaciones, Fundaciones, Cooperativas, Comunidades de propietarios y demás entidades legalmente constituidas en lugares cerrados, para sus propios fines y mediante convocatoria que alcance exclusivamente a sus miembros o a otras personas nominalmente invitadas (artículo 2°-c), y por otro, las que se celebren en unidades, buques y recintos militares, a las que se refieren las Reales Ordenanzas de las Fuerza Armadas, que se regirán por su legislación específica (artículo 2°-e)[1].
Ahora bien, ya delimitados los sujetos que pueden ejercer el derecho de reunión podemos comenzar a abordar cuál es el objeto y contenido del mismo, cuándo nos hallamos ante una reunión y cuáles son las notas que caracterizan a la misma desde el punto de vista de la legislación española. La finalidad determinada que deben de tener éstas no es la de una agrupación casual de las personas, sino que a las mismas les unen objetivos comunes que permiten apuntar a verdaderas reuniones y no a la mera coincidencia de una aglomeración. Podemos entonces notar que la legislación de España coincide con nuestro estudio en el sentido de que una manifestación en las calles no debe confundirse con una mera aglomeración de personas.
El objeto común de la reunión entonces es el desarrollo de actividades asociativas[2] que requieren participación masiva para lograr la toma de decisiones y búsqueda de objetivos colectivos que necesitan forzosamente la reunión de sus participantes. Los fines de la misma pueden ser muy variados, pero para que nos hallemos ante un fenómeno de este tipo, debe al menos existir uno. Quedan entonces fuera tanto los agrupamientos casuales que sean de afluencia temporal o casual. No obstante, para satisfacer el objetivo de una reunión no se puede dejar de cumplir con las condiciones de legalidad que imponga un ordenamiento jurídico, toda vez que de no ser así, podría llegarse a la conclusión de que el derecho de reunión permite la realización de actividades consideradas no lícitas sólo porque un número determinado de personas decidió tener como objetivo de una reunión el cometer un hecho considerado ilícito.
Podemos entonces delimitar el objeto de derecho de reunión en el derecho español como la concurrencia concertada de personas con una finalidad lícita determinada (artículo 1.2 de la Ley Orgánica 9/1983 de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión). El contenido del derecho de reunión que se reconoce en el artículo 21 de la Constitución Española se trata pura y simplemente de la plena realización, sin trabas ni obstáculos, de la posibilidad de agruparse para la realización de una finalidad determinada.
El reconocimiento de la existencia de límites en todos los derechos fundamentales es un tópico firmemente asentado en la doctrina y en la jurisprudencia constitucional de todos los países. Así, el derecho de reunión, como todo derecho fundamental, tiene sus límites por no ser un derecho absoluto e ilimitado. Ahora bien, las reuniones en lugares públicos deben delimitarse por los conflictos a los que conllevan. El artículo 21 de la Constitución Española señala que las manifestaciones deberán ser pacíficas y sin armas, además de la necesidad de comunicación previa ante la autoridad respectiva por las limitantes penales y, precisamente, por lo conflictos con otros derechos.
El primer límite tanto por su importancia como por ser tradicionalmente recogido en todas las Constituciones que contemplan la libertad de reunión es que la misma se desarrolle pacíficamente y sin armas, especialmente cuando la misma tiene lugar en espacios de uso común. Se trata de que la reunión no busque, ni de hecho ni de propósito, la violencia. Con esta fórmula se alude tradicionalmente al límite de orden público que constituye uno de los problemas centrales de esta libertad.
El artículo 21.2 de la Constitución Española considera que existe alteración al orden público cuando hay peligro para terceros o para bienes. Pero cuando hay una actitud violenta de una sola persona no puede ser causa de disolución de toda la manifestación (entendida ésta como una reunión en las calles para expresarse libremente), sino sólo del alejamiento del mismo. Un individuo que provoque incidentes no es más que un alborotador que como tal debe ser tratado, apartándolo del grupo que celebra la manifestación pacífica. Sería una manifestación no pacífica aquella en la que los participantes, todos o la gran mayoría de ellos, pongan en peligro mediante sus actos a personas o bienes ajenos.
Por lo que respecta a la reunión armada, una prohibición que por cierto se ha incorporado a las diversas leyes en el mundo, se han de declarar como ilícitas aquellas reuniones o manifestaciones a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o peligrosos. La apreciación de la ilicitud de una reunión o manifestación a causa de la concurrencia de personas provistas de armas y demás objetos peligrosos dependerá de que su número sea significativo y de que los individuos armados formen parte de la misma, siempre que todo suponga un riesgo para un bien jurídico protegido. Por ende, una reunión armada sería aquella en la que la mayoría de los participantes, con el consentimiento de los organizadores, llevase objetos cuyo único objetivo fuera el de ser utilizados para atacar o defenderse de manera violenta.
En el Código Penal de España (Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal), concretamente en su artículo 513, se señala cuáles son las reuniones o manifestaciones que han de considerarse ilícitas: “…1. Las que se celebren con el fin de cometer algún delito. 2. Aquellas a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo peligrosos…”. El mismo ordenamiento en su artículo 557 señala que “…1. Serán castigados con la pena de prisión de seis meses a tres años los que, actuando en grupo, y con el fin de atentar contra la paz pública, alteren el orden público causando lesiones a las personas, produciendo daños en las propiedades, obstaculizando las vías públicas o los accesos a las mismas de manera peligrosa para los que por ellas circulen, o invadiendo instalaciones o edificios, sin perjuicio de las penas que les puedan corresponder conforme a otros preceptos de este Código. 2. Se impondrá la pena superior en grado a las previstas en el apartado precedente a los autores de los actos allí citados cuando éstos se produjeren con ocasión de la celebración de eventos o espectáculos que congreguen a gran número de personas. Con idéntica pena serán castigados quienes en el interior de los recintos donde se celebren estos eventos alteren el orden público mediante comportamientos que provoquen o sean susceptibles de provocar avalanchas u otras reacciones en el público que pusieren en situación de peligro a parte o a la totalidad de los asistentes. En estos casos se podrá imponer también la pena de privación de acudir a eventos o espectáculos de la misma naturaleza por un tiempo superior hasta tres años a la pena de prisión impuesta…”, complementando en el artículo 633 al señalar que “…los que perturbaren levemente el orden en la audiencia de un tribunal o juzgado, en los actos públicos, en espectáculos deportivos o culturales, solemnidades o reuniones numerosas serán castigados con las penas de localización permanente de dos a 12 días y multa de 10 a 30 días…”.
Cumpliendo entonces con los requisitos de que una reunión sea pacífica, sin armas y que no viole la ley penal, será posible reunirse en España sin que, de acuerdo con el artículo 21.1 de su Constitución, el ejercicio de este derecho necesite de autorización. No obstante el párrafo segundo del mismo artículo establece un límite para los casos de reuniones en lugares de tránsito público, límite consistente en que entonces deberá darse comunicación previa a la autoridad. Podemos entonces notar la necesidad de que se autorice el celebrar las reuniones en lugares de tránsito público por la simple comunicación a la autoridad, que podrá tomar el acuerdo de prohibirlas pero sólo “…cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes…”. No poner en comunicación a la autoridad no es impedimento para que una manifestación exista, sino que será precisamente ésta la regla general para poder llevarla a cabo dentro del marco de la legalidad. No obstante, el artículo 55 de la Constitución Española prevé que podrán ser suspendidas las garantías individuales cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en el propio ordenamiento, por lo que podrá declararse la suspensión del artículo 21 y prohibirse entonces toda manifestación y reunión, aún si éstas son de carácter pacífico.
En los supuestos del permiso previo de la autoridad para poder reunirse en las calles, lo que se limita no es el derecho de reunión en sí, sino su ejercicio en un ámbito en el que hay otros intereses en presencia. Por supuesto, la autorización previa presenta una dificultad para las manifestaciones que se convoquen urgentemente por ser motivadas por hechos repentinos e imprevisibles. También debe existir la responsabilidad de los que organizan la manifestación para conseguir la seguridad y el buen comportamiento de quienes la apoyan.
La Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión, también señala a la autorización previa con cierto detalle en su artículo octavo en el que dispone que la “...celebración de reuniones en lugares de tránsito público y de manifestaciones deberán ser comunicadas por escrito a la autoridad gubernativa correspondiente por los organizadores o promotores de aquéllas, con una antelación de diez días naturales, como mínimo y treinta como máximo. Si se tratara de personas jurídicas, la comunicación deberá hacerse por su representante. Cuando existan causas extraordinarias y graves que justifiquen la urgencia de convocatoria y celebración de reuniones en lugares de tránsito público o manifestaciones, la comunicación, a que hace referencia el párrafo anterior, podrá hacerse con una antelación mínima de veinticuatro horas...”.
El otro artículo referente a la comunicación es el 9 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión, en el que se relacionan los requisitos de la misma, que deberán hacerse conteniendo:
a) Nombre, apellidos, domicilio y documento oficial de identificación del organizador u organizadores o de su representante, en el caso de personas jurídicas, consignando también la denominación, naturaleza y domicilio de éstas;
b) Lugar, fecha, hora y duración prevista;
c) Objeto de la misma;
d) Itinerario proyectado, cuando se prevea la circulación por la vías públicas; y
e) Medidas de seguridad previstas por los organizadores o que se soliciten de la autoridad gubernativa.
Si consideramos entonces a la comunicación previa como un requisito del mismo rango al hecho de que la reunión no sea violenta, su falta llevaría a que no pudiésemos contemplar a una verdadera manifestación en las calles. Si por el contrario se considera que el preaviso no tiene tanta importancia, podría incluso llegarse a sostener que quien perturbara de algún modo una manifestación no comunicada estaría incurriendo en el tipo del artículo 514.4 del Código Penal español que castiga a quienes “…impidieren el legítimo ejercicio de las libertades de reunión o manifestación, o perturbaren gravemente el desarrollo de una reunión o manifestación lícita serán castigados con la pena de prisión de dos a tres años si los hechos se realizaran con violencia, y con la pena de prisión de tres a seis meses o multa de seis a 12 meses si se cometieren mediante vías de hecho o cualquier otro procedimiento ilegítimo…”.
Tal y como lo señala la Sentencia STC 36/1982 de fecha 16 de Junio de 1982 emitida por el Tribunal Constitucional Español "...El derecho de reunión, como todo derecho fundamental, tiene sus límites, por no ser un derecho absoluto e ilimitado. Es, indudablemente, un derecho subjetivo de ejercicio colectivo, que al ser realizado, incide en el derecho y en los intereses de otros ciudadanos y en la utilización exclusiva de bienes públicos, posibilitando, a veces, la alteración de la seguridad ciudadana y del orden general, que corresponde garantizar y salvaguardar al poder público...".
No cabe duda que la legislación española resulte un ejemplo a seguir en nuestro tema no sólo por la amplitud de personas a las que permite manifestarse en su territorio, sino porque regula al derecho de reunión y de manifestación al grado de prevenir los conflictos que pudiesen ocasionarse al ejercer los mismos y a la vez, pretende garantizarlos. Sin embargo, no podemos negar la naturaleza humana y debemos considerar que la evolutiva realidad social siempre sobrepasará cualquier ficción jurídica, por lo que cualquier norma preventiva resultará insuficiente en algún momento. España normó las manifestaciones públicas con la idea de armonizar las mismas con otros derechos, haciendo innegable que el derecho a reunirse en las calles y manifestar una opinión tiene constantes conflictos con el libre tránsito, mas este punto lo analizaremos a detalle en un capítulo diverso, por lo que ahora procederemos a estudiar otras normas europeas referentes al derecho de manifestación.
Entre las más antiguas legislaciones del marco europeo se encuentra la Constitución Belga de 1831, cuyo artículo 19 señala que los ciudadanos belgas tienen el derecho de reunirse pacíficamente y sin armas de conformidad con las leyes que rigen el ejercicio de tal derecho sin necesidad de autorización previa, no obstante, esta disposición no se aplicará en modo alguno a las reuniones al aire libre, las cuales se someterán a las leyes de policía.
En la segunda posguerra nos encontramos con dos textos de una indudable influencia en las demás legislaciones europeas actuales. La llamada Ley Fundamental de Bonn (Oficialmente conocida como Ley Fundamental de la República Federal de Alemania de 1949, promulgada el 23 de mayo de 1949 para la Alemania Occidental) se ocupó de nuestro tema de estudio en su artículo 8°, en el que señaló que “…1. Todos los alemanes tendrán derecho de reunirse pacíficamente y sin armas, sin necesidad de notificación ni permiso previo. 2. Este derecho podrá ser restringido por la ley o en virtud de una ley por lo que se refiere a las reuniones al aire libre…”.
En Grecia, el artículo 11 de la Constitución de 1975 reconoce que los helenos tendrán el derecho a reunirse pacíficamente y sin armas, las cuales sólo podrán ser prohibidas si representan un peligro inminente para la seguridad pública. Por su parte el artículo 45 de la Constitución Portuguesa de 1976 menciona que los ciudadanos tienen el derecho de reunirse pacíficamente y sin armas, incluso en lugares públicos, sin necesidad de cualquier autorización, puntualizando el propio artículo que a todos los ciudadanos les está reconocido el derecho de manifestación.
Las sociedades que se consideren políticamente pluralistas incorporan este derecho de manera unánime en sus textos constitucionales, como corresponde a su importancia en toda sociedad democrática. Inclusive las Constituciones occidentales que se consideran modernas tienen en cuenta que reuniones y manifestaciones son un instrumento fundamental de expresión de las posturas políticas.
También es prácticamente unánime la diferencia de tratamiento entre las reuniones en lugar cerrado y las abiertas o manifestaciones, diferencia basada en el hecho de que en el caso de las segundas se puede entrar en conflicto con otros derechos de los ciudadanos y están dotadas de mayor peligrosidad. Estas distinciones han llevado en algunos casos a imponer un régimen muy estricto para aquellos actos que tienen lugar al aire libre o en lugares de tránsito público. Inglaterra, en su Bill of Rights, reconoce en su sección 23 a la libertad de reunión, sin dejar de mencionar que en Inglaterra se considera que las calles son principalmente para circular, debiendo otros usos de las mismas subordinarse a éste, considerado como principal. Sin embargo, hoy en día (mediante su conocido sistema de usos y costumbres), se consideran en Inglaterra ilegales todas aquellas reuniones o manifestaciones que tengan lugar a una determinada distancia de la House of Parliament con la intención de preparar peticiones o mensajes a la misma cuando esté reunida, consideración que podemos comparar con lo señalado en el artículo 633 del Código Penal de España, mismo que se señaló con antelación.
La Unión Europea no podía quedarse atrás. En la llamada Constitución Europea (que en realidad no es una Constitución en el sentido tradicional sino un “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”, siendo este un texto cuyo objetivo es sustituir tratados y normas jurídicas preexistentes, sin afectar la soberanía de los Estados integrantes[3]), señala en su artículo 12.1 del Título II relativo a las Libertades, que toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico, lo que supone el derecho de toda persona a fundar con otras sindicatos y a afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses. No obstante, no hace más énfasis en el tema y deja de lado los temas sobre las reuniones armadas y los avisos previos.
Volviendo a los países en los que existe un régimen de necesidad de un permiso previo para ejercitar el derecho de manifestación, la doctrina italiana considera al “preaviso” como un “…auxilio privado de vigilancia de la propia policía…”[4], excluyendo que deba calificarse como condición para la legitimidad de la reunión, puesto que dicha noción iría en contra de la manera de entender este derecho.
Esta postura olvida un tanto la razón de ser del requisito de comunicar previamente el deseo de manifestarse, razón de ser que no es solamente el de informar a la autoridad gubernativa sino también, y más decisivamente, permitir a ésta valorar el posible conflicto entre el derecho de reunirse de unos y otros a circular libremente o a que no existan alteraciones del orden público. El preaviso se convertirá, así, en un verdadero límite a la posibilidad de ejercer el derecho de manifestarse y por tanto, su falta convertiría a la manifestación en un acto ilegal.
Podemos ver que la figura del aviso previo es contemplada no sólo en la legislación española sino también en otras legislaciones europeas, siempre con la finalidad de la prevención de conflictos. Esta figura será analizada y valorada en nuestro estudio con más detenimiento de forma posterior, mientras tanto, toca el turno a las legislaciones de nuestro continente.
3.2. LEGISLACIÓN AMERICANA
3.2.1. VENEZUELA
Venezuela surge como un caso curioso para el presente estudio. Resulta peculiar ver como un país que internacionalmente es criticado por los medios de comunicación por reprimir la libertad de expresión tiene una regulación jurídica especializada en reuniones públicas y manifestaciones. Según el preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el pueblo venezolano, invocando la protección de Dios y con el ejemplo de Simón Bolívar, ha de establecer una sociedad democrática y participativa que asegure, entre otros, el derecho a la justicia social y a la igualdad.
Es notorio que el legislador venezolano consideró para su texto constitucional principios emanados de la voluntad de un ser divino y como se analizó previamente, debe considerase a los mismos como derechos aplicables a toda persona con la finalidad y el propósito de defender y garantizar un mínimo de garantías básicas inherentes a todo individuo. Así, según el artículo tercero de la Constitución Venezolana, el Estado tiene entre sus fines esenciales el desarrollo de la persona, el respeto a su dignidad y el ejercicio democrático de la voluntad popular. Por su parte, el artículo 25 refuerza esa idea al declarar nulos todos los actos dictados por el poder público que resulten en un menoscabo de las prorrogativas garantizadas por la propia Constitución.
En el mismo sentido, el artículo 20 señala que las libertades recabadas en el texto constitucional sólo estarán limitadas por el derecho de terceros y por la protección al orden público, por lo que el Estado estará obligado a investigar y sancionar legalmente los delitos contra los derechos humanos cometidos por sus autoridades.
Ahora bien, entrando en nuestro tema central, el artículo 52 del multicitado ordenamiento garantiza a toda persona el derecho de asociarse con fines lícitos, obligando al Estado a facilitar el ejercicio de este derecho, mientras que el artículo 53 protege el derecho de reunirse, pública o privadamente, sin permiso previo, con fines lícitos y sin armas, señalando asimismo que las reuniones en lugares públicos se regirán por la ley. Por su parte, el artículo 68 señala que las manifestaciones han de ser pacíficamente y sin armas, sin otros requisitos que los que establece la ley y prohibiendo el uso de armas de fuego y sustancias tóxicas en el control de manifestaciones pacíficas.
No podemos pasar por alto el hecho de que al igual que en los textos europeos previamente señalados, la legislación venezolana también limita a las reuniones en espacios públicos y a las manifestaciones en el sentido de que las mismas deben ser pacíficas, desarmadas y siempre con fines lícitos, por lo que deberán las mismas ajustarse a las disposiciones de la ley respectiva.
La Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones es, como su nombre lo indica, el ordenamiento que se encarga de regir a nuestro tema de estudio. Cabe resaltar que esta ley, al igual que la española, expresamente señala que las reuniones de carácter privado no estarán sujetas a disposición alguna, por lo que podemos notar que el legislador venezolano previó la protección de la inviolabilidad del domicilio, característica que se asemeja a la ley equivalente española.
Según el artículo 36 de esta ley todos los habitantes de la República venezolana tienen derecho de reunirse en lugares públicos o de manifestarse sin más limitaciones que las establecidas por la ley e imponiendo como requisito dar aviso preventivo con al menos veinticuatro horas de anticipación por escrito duplicado y en horas hábiles a la primera autoridad civil de la jurisdicción, el cual deberá contener el lugar o itinerario escogido para celebrar la manifestación o reunión en espacio público, el día y la hora para realizarlo y objeto general que se persigue (artículo 38), sin dejar de recordar que toda manifestación o reunión en espacios públicos debe tener una finalidad que las motive.
Ahora bien, las limitantes que este derecho tiene según el propio texto de la ley versan primordialmente en la protección del orden público, en la prevención de conflictos y en que la manifestación en espacios públicos se celebre sin armas. El primer supuesto, al igual que en el resto del mundo, es la prohibición de reuniones y manifestaciones públicas armadas debido al obvio riesgo que las mismas conllevan.
Otro supuesto surge a propósito del aviso preventivo a la autoridad, el cual es señalado en el artículo 39 en el sentido de que cuando hubiere razones fundadas para temer que de la celebración simultánea de reuniones públicas o manifestaciones en un mismo lugar exista riesgo de provocar trastornos de orden público, la autoridad correspondiente podrá disponer que las mismas se celebren en lugares lo suficientemente distantes para prevenir enfrentamientos. En este caso tendrán preferencia para la elección del sitio y la hora quienes hayan hecho primero el aviso respectivo. Resulta entonces de vital importancia la figura del aviso previo toda vez que el mismo resulta determinante para saber quién tiene preferencia para celebrar una manifestación pública. Por ello, el artículo 40 del ordenamiento de referencia obliga a la autoridad a llevar un libro en el cual se anotarán, en riguroso orden cronológico, las participaciones de reuniones públicas y manifestaciones que vaya recibiendo.
No obstante, aún si se presenta el respectivo aviso preventivo, el propio artículo 40 contempla otra limitante para el derecho de manifestación al señalar que no podrán celebrarse reuniones públicas de conformidad con determinados acuerdos con los partidos políticos venezolanos.
En este caso, el legislador no sólo previo el que dos manifestaciones con intereses contrarios pudiesen encontrarse en un mismo sitio, sino que respeta los espacios elegidos por los partidos políticos (especialmente en épocas electorales) para celebrar sus campañas en las calles.
El último supuesto que contempla la legislación venezolana es el que señala su artículo 43, por el cual se prohíben las reuniones públicas o manifestaciones de carácter político con uso de uniformes. Sin embargo, en este caso no se prohíbe el ejercicio del derecho a manifestarse y reunirse en las vías públicas, sino que únicamente se condiciona al mismo. Quienes fueren militares o policías, tienen la libertad de ejercer este derecho siempre y cuando lo hagan en su carácter de civiles y no en su carácter de auxiliares del Poder Ejecutivo o de fuerzas armadas[5].
De esta forma la ley de Venezuela pretende velar el normal desarrollo de las reuniones públicas y manifestaciones para cuya realización hubieren llenado los requisitos legales: el aviso previo y no incurrir en las prohibiciones señaladas, contemplando inclusive sanciones a quienes perturben el desarrollo de una manifestación que se apegue a la ley (artículo 42).
Ahora bien, el artículo 44 de la ley en comento señala que las autoridades competentes deberán tomar las medidas preventivas tendientes a evitar las reuniones públicas y manifestaciones que no hayan cumplido con el requisito del aviso previo o las que pretendan realizarse en contravención a las disposiciones de la ley. Pareciera que la ley venezolana limita el derecho de manifestación, no obstante debemos subrayar el hecho de que no se señala ningún motivo en el cual la autoridad niegue el ejercicio de este derecho sino que previo cumplimiento de los requisitos lo protege, garantiza y además prevé el conflicto con el derecho de terceros, ya sea porque otros pretendan ejercer el mismo derecho o para evitar, mediante el aviso previo, el enfrentamiento con la libertad de tránsito. La figura del aviso previo nuevamente resulta de especial interés en la presente investigación.
3.2.2. OTRAS REGULACIONES LATINOAMERICANAS
Las constituciones de Latinoamérica se distinguen por garantizar el derecho de la libre manifestación de ideas y por la protección que dan al derecho de reunirse pacíficamente, no obstante, la mayoría sólo garantiza al mismo sin regularlo a fondo. Por ejemplo, la Constitución de Chile en su artículo 19 asegura a todas las personas el derecho a la libertad personal, considerando el propio ordenamiento jurídico como una consecuencia de ello la libertad de emitir opinión sin censura previa, en cualquier forma y por cualquier medio aunque claro, sin perjuicio de responder de los delitos y abusos que se cometan en el ejercicio de tal libertad. En el mismo precepto legal se enuncian una serie de derechos que se contemplan como seguridades personales entre las cuales destaca la que es tema del presente estudio: el derecho a manifestarse.
Este derecho es contemplado en la legislación chilena como una prerrogativa siempre y cuando se trate de una reunión pacífica y sin armas la cual ha de estar supeditada a las disposiciones generales de policía. Sin embargo, lo que resulta interesante en la legislación chilena es que las personas pueden reunirse en espacios de uso común sin la necesidad de un permiso previo.
No obstante, se prohíben las asociaciones contrarias a la moral, al orden público y a la seguridad del Estado, quedando de manifiesto el que las reuniones públicas que presenten las anteriores características se considerarán ilícitas. En la misma línea, los movimientos sociales que persigan o realicen actividades propias de los partidos políticos sin ajustarse a las normas establecidas para los mismos también han de ser consideradas ilícitas y serán sancionados. Del mismo modo, prohíben los movimientos sociales cuyos objetivos, actos o conductas no respeten los principios básicos del régimen democrático y constitucional o que hagan uso de la violencia, la propugnen o la inciten como método de acción política (artículo 19).
Por otro lado, la Constitución Brasileña de 1988 señala en el artículo quinto que todos son iguales ante la ley, garantizando a toda persona (brasileña o extranjera con residencia en ese país) el derecho a la vida, a la libertad, a la igualdad, a la seguridad y a la prioridad. Es notable el hecho de que el legislador carioca haya considerado como iguales a los brasileños y a los extranjeros que vivan en Brasil.
Dentro de las garantías que se protegen en el artículo quinto de la Constitución Brasileña se encuentra la libertad de expresión, la cual se otorga sin necesidad de licencia, por lo que ésta puede ejercerse en cualquier momento y en cualquier lugar siempre y cuando no se afecte el derecho de un tercero. Relacionado a la libertad de expresión, indudablemente está el derecho de reunirse pacíficamente, el cual también se contempla en el citado precepto legal y es garantizado siempre y cuando sea sin armas y no se frustre otra reunión anteriormente convocada en la misma locación, exigiéndose sólo aviso previo a la autoridad competente y sin necesitar una autorización gubernamental. Cabe resaltar que el aviso sólo ha de servir para la prevención de posibles enfrentamientos entre dos grupos de manifestantes. Así, si bien es obligatorio dar el aviso a la autoridad, ésta no podrá prohibir la celebración de una reunión pública o una manifestación en las calles.
La ley carioca no justifica puntualmente entonces la necesidad del aviso previo a la autoridad, pero es de suponerse que encuentra un justificación en la vida real: si la autoridad encargada de la seguridad pública es notificada de la celebración de dos manifestaciones integradas por grupos contrarios, es posible tomar medidas preventivas a fin de evitar enfrentamientos violentos, lesiones a terceros y daños al patrimonio público.
Las ideas vertidas en la legislación de referencia relativas de nuestro tema de estudio muestran como la figura del aviso puede convertirse en una prevención que tiene como objetivo de evitar que el ejercicio del derecho de reunirse en lugares públicos y manifestar libremente las ideas genere alteraciones al orden público, máxime si los grupos manifestantes tienen ideas o intereses opuestos.
Otra ley que ilustra lo anterior es la Constitución de Nicaragua, misma que en el artículo 24 señala expresamente que los derechos otorgados por la misma están limitados por el derecho de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común. Así, el artículo 30 de este ordenamiento jurídico contempla el derecho a la libre expresión, en lugares públicos o privados, de forma individual o colectiva por cualquier medio, aunque por supuesto siempre en observación al precepto legal previamente mencionado. Vemos entonces cómo se empieza a vislumbrar el derecho a la libre manifestación de ideas de manera colectiva y en espacios públicos siempre y cuando no se lesionen o menoscabe el derecho de personas ajenas a esa actividad.
Por ello, el artículo 53 del citado ordenamiento reconoce el derecho de reunión pacífica sin la necesidad del permiso previo. En comunión con esto, el artículo 54 reconoce el derecho de concentración, manifestación y movilización pública de conformidad con la ley, siempre y cuando no se afecte el derecho de terceros.
Como es notorio los tres ordenamientos elevan la protección de la garantía que es el tema del presente estudio a nivel constitucional, por lo que es notorio que lo consideran de máxima importancia y como elemento fundamental en los derechos de sus ciudadanos, pero como se señaló previamente, únicamente lo protegen sin darle una regulación especializada, tal y como es el caso de México.
3.3. LEGISLACIÓN MEXICANA
3.3.1. ANÁLISIS A LOS ARTÍCULOS 6° Y 9° DE LA CONSTITUCIÓN
México no es una excepción. Nuestro país cuenta con preceptos legales que contemplan y protegen la libertad de expresión y de reunión desde hace más de 150 años. La Constitución Política de la República Mexicana del 5 de febrero de 1857 fue el primer ordenamiento nacional que reconoció garantías individuales dentro del Título I, Sección I, De los derechos del hombre, donde encontramos dos artículos que son de alta importancia para el presente estudio, mismos que a la letra señalan “...Artículo 6°.- La manifestación de las ideas no puede ser objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque la moral, los derechos de tercero, provoque a algún crimen o delito, o perturbe el orden público...” y “...Artículo 9°.- A nadie se le puede coartar el derecho de asociarse o de reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República pueden hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada tiene derecho de deliberar...”
Ambos preceptos legales se mantuvieron sin cambio alguno durante la vigencia del ordenamiento que los consagró hasta que el mismo fue sustituido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 5 de febrero de 1917 que reforma a la del 5 febrero de 1857, la cual recogió la esencia de los mismos y esgrimió que: “...Artículo 6°.- La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público...” y “...Artículo 9°.- No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada, tiene derecho de deliberar. No se considerará ilegal, y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto, a una autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee...”
Como puede apreciarse entre una Constitución y otra no se hicieron grandes cambios en cuanto al texto del artículo sexto, sino que se respetó su esencia y se preservó el sentido del mismo variando únicamente unas palabras y suprimiendo la palabra “crimen” del mismo.
No obstante, la historia no fue la misma para el artículo noveno. Si bien se respetó de manera casi íntegra su texto, es notorio que se agregó un segundo párrafo contemplando los supuestos en los cuáles no podrá ser disuelta o considerarse como ilegal una reunión, aunque a su vez, como un arma de dos filos, marca los casos en que una reunión puede ser disuelta por la autoridad al encuadrar en los supuestos de ilegalidad.
Cabe resaltar que hasta el día de hoy el artículo noveno constitucional no ha sufrido cambio alguno sino que conserva su texto original desde el 5 de febrero de 1917, lo que indica la importancia del derecho que el mismo ampara. Sin embargo, la falta de una regulación expresa y especializada sobre esta garantía ha hecho que al no establecerse los supuestos sobre legalidad o ilegalidad en reuniones públicas, las mismas degeneren en invasiones en espacios públicos de manera descontrolada y en represión sobre éstas de manera casi dictatorial por parte de la autoridad. Un claro ejemplo es lo previamente visto sobre los acontecimientos del 2 de octubre de 1968.
Ahora bien, en lo relativo al artículo sexto de nuestra Carta Magna, el mismo ha tenido tres modificaciones desde su texto original. El día primero de diciembre de 1977, mediante Decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 6 del mismo mes y año, se modificó el texto del artículo agregando al final del mismo que: “...el derecho a la información será garantizado por el Estado...”
La primer pregunta que surge es ¿por qué proteger el acceso a la información en un artículo que originalmente protegió únicamente la libre manifestación de ideas? Para entender esto debemos observar la época en la que se generó dicha reforma. En la década de los 70’s la atención del mundo se posó en México a raíz de la Copa Mundial de Fútbol celebrada en 1970, lo cual generó que el gobierno comenzara a reforzar una imagen positiva de la sociedad, afianzando así la idea proyectada en los Juegos Olímpicos de 1968 de que se contaba con una estabilidad política y económica suficientes para entrar de lleno en el desarrollo mundial. No obstante, la sociedad mexicana tenía resentimiento hacía sus gobernantes por los trágicos acontecimientos de 1968, lo que provocó que el gobierno entrante se diera a la difícil tarea de recuperar la confianza perdida de la población. Inclusive, en ese mismo año se organizaron diversos proyectos para reformar la educación en México, como una muestra de buena voluntad por parte del gobierno. Para 1975 se celebraron las primeras elecciones en Quintana Roo (hasta el 8 de octubre de 1974 era aún territorio federal) y se llevó a cabo en la capital la Primera Conferencia Mundial sobre el Estado Social y Jurídico de la Mujer (coincidiendo con el Año Internacional de la Mujer).
La realidad social de esa época mostraba un gobierno mexicano con renovados aires de justicia social, igualdad y equidad. Sin embargo, para 1977 se produjo una recesión económica que dejó ver nuevamente su agria realidad. El descontento generalizado de la población, ligado a diversas medidas fallidas para apaciguar el clamor popular de estabilidad, orillaron a que el gobierno en turno reforzara la idea de que cada ciudadano era libre de expresar su opinión, lo que motivó que él mismo garantizara el derecho al acceso a la información, ligando a éste con la libertad de expresión “...El ejercicio del derecho a la información no se describe de manera autónoma, sino que, por el contrario, se le vincula de manera expresa o tácita a derechos tales como la libertad de expresión, el derecho de petición, la garantía de audiencia..."[6]. Con ello, se pretendió generar en el pueblo una especie de quietud y mandando un claro mensaje de “todo está en orden, compruébenlo con la información que el Estado le otorga a la ciudadanía”, “...El principio rector de la iniciativa mencionada [el acceso a la información] es el principio de transparencia, a través del cual se hace un ejercicio responsable del poder, ya que al poner a disposición de los gobernados la información que contiene los datos acerca del cómo se conduce la política y la administración, éstos pueden participar en el ejercicio democrático del poder al ejercer una presión moral y real en la toma de las decisiones. De tal suerte que el ejercicio del poder se convierte en el clásico ‘mandar obedeciendo’, en detrimento del llamado ‘secreto de Estado’ que tan propicio ha sido de la corrupción..."[7]. Como era de esperarse, la reforma aseguró el acceso a la información pero no estableció los lineamientos a seguir para lograr ese acceso.
De manera conveniente el texto del artículo sexto no volvió a ser reformado sino hasta la historia reciente. En 2001 un escándalo que involucró al entonces Presidente de México, Vicente Fox Quesada, que a manera de mofa algunos medios etiquetaron como el “toallagate”, sacudió al Ejecutivo nacional y provocó la destitución de algunos funcionarios públicos[8] y la exigencia de mayor transparencia en las erogaciones del gobierno federal[9]. Sin embargo algunos medios de comunicación publicaron que al sexenio siguiente varios de los involucrados en el escándalo trabajaban nuevamente en el Ejecutivo Federal[10]. La respuesta del gobierno de México ante las acusaciones fue una mayor apertura al acceso a la información, y el día 13 de junio de 2007, se engrosó el texto del artículo sexto en lo relativo al derecho a la información, agregando un segundo párrafo con siete fracciones que señalaban que: “...Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases: I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad; II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes; III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de estos; IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión; V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos; VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales; y VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes...”.
Finalmente, para el 6 de noviembre del mismo año 2007 se reformó el primer párrafo del precepto legal en comento para quedar de la siguiente manera “...La manifestación de ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado...”, dejando el texto del segundo párrafo tal y como se trascribió previamente.
Pero ¿de qué manera el acceso a la información beneficia a la libertad de expresión y a las reuniones en espacios públicos? La experiencia actual nos ha demostrado que la información es un arma poderosa que logra reunir multitudes en las calles con el fin exigir soluciones o de expresar el sentir de la sociedad respecto de su realidad.
Ejercer las garantías consagradas en los artículos sexto y noveno de la Constitución mexicana brinda la libertad de reunirse en las calles de manera pacífica para expresar libremente la opinión. Día a día las llamadas marchas y manifestaciones (que no son sino reuniones en espacios públicos para ejercer la libre expresión) aumentan en tamaño y duración y se generan a partir de la información que la sociedad recibe de conformidad con su actualidad, por lo que el acceso a la información logra que una manifestación en las calles tenga sentido y motivación. Las crecientes clases bajas no tienen otra mejor forma de hacer llegar su mensaje a las altas esferas del gobierno sino bloqueando avenidas y lanzando consignas al viento. Esto es lo que su realidad les permite. Veremos ahora cómo estas garantías, al ser ejercidas de manera colectiva, han logrado una transformación en la forma de pensar de la sociedad.
[2] Ibidem., p. 77.
[3] PÉREZ NIEVEZ, José Cruz, Algunos aspectos del proceso de gestación, elaboración y ratificación del “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”, Oficina de Publicaciones Oficiales de la Unión Europea, Lexemburgo, 2004, p. 4.
[4] PACE, Alessandro, La libertad de reunión en la constitución italiana, S. N. E., S/E, Milán, 1967, p 94.
[5] Cabe señalar que en su carácter de miembros del Cuerpo de Policía como auxiliares del Poder Ejecutivo tienen la obligación de proteger las manifestaciones en las calles. En este sentido, el artículo 34 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana señala que son atribuciones comunes de los cuerpos de policía:
[...]
6. Proteger a las personas que participen en concentraciones públicas o manifestaciones pacíficas.
[...]
[6] VILLANUEVA, Ernesto (coord.), Derecho a la información. Culturas y sistemas jurídicos comparados, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2007, p. 93.
[7] Ibidem., pp. 93-94.
[8] AGENCIA DE NOTICIAS PROCESO (Apro), Carlos Rojas, coordinador administrativo de la Presidencia, renuncia a su puesto, en El Informador, México, 27 de junio de 2001, p. 2-A.
[9] SERVICIO UNIVERSAL DE NOTICIAS (SUN), Exigen transparencia en el presupuesto federal, en El Informador, México, 22 de junio de 2001, p. 8-A.
[10] AGENCIA DE NOTICIAS EL UNIVERSAL, Involucrados en el 'toallagate' trabajan en el Gobierno Federal, en El Siglo de Torreón, México, 29 de octubre de 2007, p. 3A.
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